Проблеме обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях наше государство придает решающее значение, ибо на современном этапе характерной особенностью развития человеческого общества является повышение риска его существования. Это выражается в нарастании частоты и масштабов ущерба от чрезвычайных ситуаций: военных и социальных конфликтов, крупномасштабных аварий и катастроф, стихийных бедствий и т. п.

Названные деструктивные события сопровождаются повреждениями материальных ценностей, гибелью людей и иными тяжкими последствиями.

По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на территории Российской Федерации только в 1993 году число чрезвычайных ситуаций составило 1192, при этом количество пострадавших было 9827, погибших -- 1319, а сумма материального ущерба -- 14865411 тыс. рублей.

В дополнение к отмеченному происходит опасный процесс накладывания разнотипных экстремальных ситуаций, которые взаимно дополняют и усиливают друг друга.

17

Так, из-за обострения социально-политической обстановки в стране (например, в Северо-Кавказском регионе) складывается ситуация, при которой многие потенциально опасные для граждан и окружающей природной среды предприятия промышленности и энергетики могут оказаться в зонах национальных конфликтов и стать объектами преступных посягательств со стороны экстремистов. В то же время низкая технология и производственная дисциплина, отклонения от проектной документации при установке и эксплуатации оборудования и технических средств, несвоевременные ремонтные и регламентные работы на производственных объектах, транспорте, низкое качество их технического обслуживания, эксплуатация изношенного и неисправного оборудования и техники, нарушение правил хранения и транспортировки радиоактивных, химических и иных опасных веществ и другие действия на различных уровнях организаторской и производственной деятельности -- свидетельствуют о высокой вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций и угрозе безопасности.

К числу факторов, повышающих интенсивность вредного воздействия чрезвычайных ситуаций на объекты общественной безопасности, относятся: паника, распространение ложных и провокационных слухов, злостное неповиновение должностным лицам при исполнении ими своих служебных обязанностей, благоприятные условия для совершения специфических преступлений, побеги осужденных, содержащихся под стражей в исправительно-трудовых учреждениях, массовые беспорядки, групповые правонарушения.

Ликвидация последствий чезвычайных ситуаций включает совокупность специальных мероприятий, проводимых в кратчайшие сроки в целях обеспечения общественной безопасности, оказания помощи пострадавшему населению в зонах бедствия, предупреждения и предотвращения специфических правонарушений, восстановления жизнедеятельности в зонах бедствия, обеспечение при этом правопорядка. Иными словами, чрезвычайные ситуации носят массовый характер, а ликвидация их последствий требует значительного привлечения сил и средств системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В этой связи любое административно-территориальное образование в настоящее время с определенной долей условности можно рассматривать как объект, функционирующий в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, складывающаяся социально-политическая, экономическая обстановка в Российской Федерации приобретает новые формы трудно разрешимых проблем и противоречий. Прежде всего это связано с определением Российской государственности, ее целостности, роли и места граждан Российской Федерации в государстве, обществе, негативными националистическими проявлениями, а также эффективным функционированием системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

К сожалению, Россия пока не располагает эффективной системой обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. К формированию этой системы государство приступило только на рубеже 1980--1990 годов, в том числе -- к созданию правовой базы такой системы. В настоящее время действующее в Российской Федерации законодательство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях все еще не отвечает общественным потребностям. В этой связи юридическая наука призвана способствовать становлению такого законодательства с учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира, а также внести вклад в разработку научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, сочетающей стратегию и тактику, действия длительного характера и быстрого реагирования.

Основой внимания к проблеме обеспечения общественной безопасности Российского государства является механизм формирования и реализации стратегии национальной безопасности, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства, а также рационального использования природных ресурсов, нравственного и духовного потенциала народа.

Все это не оставляет никаких сомнений в том, что проблема обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях принадлежит к числу остроактуальных в настоящее время.

Поэтому научный анализ проблем общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях, характеристика правового регулирования совокупности отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, а с этих позиций и объективная оценка их назначения чрезвычайно важны и направлены в итоге на совершенствование деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел решают возложенные на них задачи как в обычных, так и в особых условиях. Особые условия охраны общественного порядка и безопасности представляют собой возникающую при определенных обстоятельствах повышенную по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности материальных и культурных ценностей обстановку, которая требует от органов внутренних дел принятия специальных мер правового и организационного характера. Указанные обстоятельства детерминируются возникновением различных чрезвычайных ситуаций. В условиях мирного времени к ним относятся: стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, техногенные и экологические катастрофы, социальные конфликты, а также проведение крупных массовых мероприятий.

1. Система правового регулирования обеспечения общественной безопасности и общественного порядка в чрезвычайных ситуациях

Социально-экономическая, политическая нестабильность последних лет в России невольно заставляет задуматься о формировании правового механизма предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций социально-политического, природно-техногенного и иного характера. Противодействие чрезвычайным ситуациям является неординарным делом. В этой связи существенную роль в решении этой проблемы и должно сыграть правовое обеспечение общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Основной целью такого обеспечения должно стать, главным образом, законодательное закрепление безопасности личности над всеми иными соображениями и интересами.

Правовое регулирование обеспечения общественной безопасности (общественного порядка) в чрезвычайных ситуациях является составной частью правового регулирования обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Российское законотворчество только приступило к формированию законодательной базы этой области.

В то же время в экономически развитых странах в настоящее время имеется обширный массив нормативно-правовых актов, регламентирующих разнообразные общественные отношения по поводу обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Этот массив имеет значительный удельный вес в национальных системах чрезвычайного законодательства. Так, уже с конца XIX века в наиболее развитых странах принимаются нормативные акты, направленные на урегулирование общественной безопасности при возникновении и ликвидации последствий стихийных бедствий. Процесс правового регулирования общественной безопасности заметно ускорился в 70-е годы XX столетия. Этот процесс разворачивается первоначально в США, а несколько позднее -- в Западной Европе, Японии, а также в международных организациях, в том числе системы ООН'. Формирование законодательной базы в этих странах вытекает из Конституции зарубежных государств, которые определяют лишь общие начала законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

В США, Франции, Германии и иных развитых странах при формировании законодательной базы в основном используется один и тот же принципиальный подход. Обеспечивая общественную безопасность в чрезвычайных ситуациях нормативно-правовые акты этих стран концентрируют внимание на источниках риска (источниках повышенной опасности), подготовке к действиям в чрезвычайных ситуациях и сведении к минимуму последствий чрезвычайных ситуаций. В то же время в законодательстве зарубежных стран сохраняется определенная фрагментарность, которая объясняется неоднородностью чрезвычайных ситуаций -- с одной стороны, а с другой, -- сложившимся подходом, связанным с тем, что тон всей деятельности в рассматриваемой сфере задавали ведомства гражданской обороны, выполняющие функции подготовки и реагирования на чрезвычайные ситуации. Эта тенденция в настоящее время характерна и для Российской Федерации. Однако в зарубежных странах, пересмотрев взгляды на эти проблемы, происходит процесс создания единой правовой базы, регламентирующей комплексное обеспечение общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Следует также обратить внимание и на такой зарубежный опыт организационного и функционального обеспечения общественной безопасности, как механизм естественного «продолжения» функций многих государственных органов, не специализирующихся непосредственно на проблемах общественной безопасности на период чрезвычайных ситуаций. Ибо этот механизм предусматривается законодательством США, Великобритании и иных стран Порфирьев Б.Н. Государственная система управления в чрезвычайных ситуациях в США: правовая база, организационная структура и механизм Функционирования на рубеже 80--90-х годов. М., 1991. С. 3; Lexa Hiliar. Local Government, Givil Defence and Emergency Planing: Hiading for Disaster?//The Modern Law Pevew. London. 1986. V. 49. N 4. P. 476--488..

Таким образом, краткий анализ правового регулирования проблем обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях в США, странах ЕЭС и Японии показывает, что они эволюционно шли от создания частных законов .по отдельным видам опасностей к формированию в 70--80-х годах законов общего, концептуального действия, которые сегодня и определяют национальную .политику в этой области. В этой связи зарубежный опыт позволяет более рельефно показать мировой уровень развития национального законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также использовать его в практике создания механизма правового регулирования этой проблемы в Российской Федерации.

В современных политико-правовых реалиях Российской Федерации правовое регулирование обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях нуждается в комплексном переосмыслении, причем одновременно в нескольких направлениях.

Одним из наиболее актуальных направлений при выработке научно обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования правоотношений в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях является обеспечение приоритета закона.

Юридической базой правового регулирования этой сферы выступает Основной Закон -- Конституция Российской Федерации.

Именно на основе норм и принципов Конституции необходимо строить систему законодательства, которая призвана обеспечить юридическими нормами условия развития и защиту жизни личности, начиная со статей, провозглашающих права человека на безопасные условия жизнедеятельности.

В Конституции Российской Федерации определены цели использования чрезвычайных мер, которые имеют существенные пределы вмешательства 'государства в сферу прав и свобод граждан. Использование государством этих мер имеет целью как обеспечение общественной безопасности, так и защиту конституционного строя. Последнее положение, представляется, дает политическим лидерам защищать соответствующие их интересам органы государственной власти, политика которых не разделяется большинством населения страны. Таким образом, это создает для государства конституционную возможность в целях «защиты конституционного строя» использовать в качестве крайней меры для борьбы с экстремистскими проявлениями сепаратизма институт чрезвычайного положения Грязнов А. В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения//Государство и право. 1994, № 6. С. 40.. В этой связи необходимо подчеркнуть, что в основополагающих международных документах термин «защита конституционного строя» не употребляется. В этих случаях используются категории «'национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность».

Анализ ст. 56 Конституции показывает, что чрезвычайное положение может вводиться «на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях». Однако этот подход международным обществом критикуется. Так, Э-И. А. Даес считает, что «чрезвычайная ситуация по своим последствиям должна затрагивать всю страну в целом, иначе, несмотря на возможную остроту чрезвычайной ситуации в какой-либо одной части страны, она не может считаться чрезвычайной ситуацией в государстве в смысле п. 1 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах» Daes E-I. A. Freedom of the Individul under Law Uninted N. V. 1990 P. 191--204..

В свою очередь А. Н. Домрин подчеркивает, что «далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является нарушением норм международного права» Домрин А. Н. Режим чрезвычайного положения, опыт правового регулирования в зарубежных странах. М., 1992. С. 14.. И с этим можно согласиться, ибо введение чрезвычайного положения на части страны должно быть оправдано и в тех случаях, когда общенациональный характер угрозы проявляется локально, существует опосредованно. В то же время здесь есть проблема в разграничении чрезвычайных ситуаций, имеющих общенациональный характер или локальный. И эту четкую грань их разграничения не дает законодательство России.

Нормы Конституции наглядно свидетельствуют и о реализации в ней общепризнанного принципа: исполнительная власть не может быть стеснена в возможности быстрого реагирования на возникшие чрезвычайные ситуации, а законодательная власть должна четко 'регулировать объем исполнительных полномочий главы исполнительной власти. Так, в соответствии со ст. 88 Конституции право введения чрезвычайного положения отнесено к компетенции Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. К ведению Совета Федерации относится утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (ст. 102). Дополнительной гарантией сохранения баланса властей в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного положения служит запрет на роспуск Государственной Думы (ст. 109).

Определяемый Конституцией Российской Федерации перечень прав и свобод в чрезвычайных ситуациях может быть ограничен в соответствии со ст. 56 Конституции, но этот перечень ограничений соответствует международным стандартам. Абсолютные права и свободы граждан, предусмотренные ст. 45--54 Конституции, обеспеченные конституционно-процессуальными гарантиями ограничению не подлежат. Более того, в соответствии со ст. 118 Конституции создание в этих ситуациях чрезвычайных судов не допускается.

И, наконец, если принять во внимание положение, о том, что гарантом обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях является государство, то эти проблемы должны решаться законодательно на федеральном уровне.

Кроме рассмотренных положений, ст. 56 Конституции определяет, что обстоятельства, обусловливающие введение чрезвычайного положения, устанавливаются федеральным конституционным законом.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», принятый в 1991 году, впервые закрепил государственную политику в области управления при чрезвычайных ситуациях, когда требуется введение чрезвычайного положения. Однако в нем не урегулированы вопросы управления силами и средствами органов общественной безопасности на территориальном уровне и когда введение чрезвычайного положения законом не предусматривается.

Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» регламентирует обстоятельства, которые обусловливают введение чрезвычайного положения, предусматривая две группы оснований для введения чрезвычайного положения: социально-политические и природно-техногенные (ст. 4). Применительно к указанной конструкции в законе предпринята попытка дифференцированного подхода к определению ограничительных мер (ст. 22--24).